Duurzaamheid in tijden van cholera

Duurzaamheidsbeleid in 4 kabinetten-Balkenende

(Christen-Democratische Verkenningen no 4, december 2010) 

De oogst van duurzaamheids- en milieubeleid van vier kabinetten Balkenende is teleurstellend. Dat ligt niet aan de christendemocratische visie sec. Het probleem zit hem de uitwerking daarvan: een milieubeleid dat sterk leunt op een beroep op consumenten en producenten om zich vrijwillig anders te gedragen dan de marktprikkels aangeven. Tegen een brede aversie tegen internalisatie van maatschappelijke kosten is ook de persoonlijke inzet van gemotiveerde bewindspersonen uiteindelijk niet opgewassen. Rentmeesterschap vergt een overheid die ‘planet’  van een hogere orde acht dan ‘profit’.

Kabinet Balkenende-I

De neiging is groot om het milieubeleid dat door de kabinetten-Balkenende I t/m IV is gevoerd te beoordelen aan de hand van de mondiale ontwikkelingen. De nieuwste Energy Outlook van het International Energy Agency is net verschenen [1], met als een van de conclusies: de wereld koerst onverbiddelijk af op ten minste 3,5 graad Celsius opwarming, met gevolgen die we ons in de verste verten niet kunnen voorstellen. In september 2009 verscheen een indrukwekkend artikel van het Stockholm Resilience Centre in Nature [2], waarin topwetenschappers analyseren of en wanneer de grenzen van de ecologische veerkracht overschreden worden. De wereldeconomie speelt al ruimschoots in blessuretijd. En zo zijn er nog verschillende andere brede analyses die een weinig bemoedigend beeld schetsen. Heeft Nederland in de afgelopen acht jaar gedaan wat in het licht van dergelijke overzichten en studies nodig is - uiteraard naar rato van de bijdrage van ons land aan de problematiek? Zo bezien is ieder Nederlands milieubeleid per definitie te weinig en te laat. Die maatstaf is wellicht wel terecht, maar ook te streng. Een oordeel vanuit het perspectief van wat in ons land van tal van partijen en de noodzaak van coalities en samenwerking telkens mogelijk en haalbaar is, biedt aangrijpingspunten dichter bij huis.Het verhaal van het milieubeleid door de achtereenvolgende kabinetten-Balkenende begint op de dag die Nederland diep schokte, 6 mei 2002, de dag dat Pim Fortuyn werd vermoord. Alleen al door die daad, door een dieren- en milieuactivist, was het ondenkbaar dat het milieubeleid in de periode daarna een hoge vlucht zou nemen. Fortuyn, verklaard tegenstander van een krachtig milieubeleid, won postuum de verkiezingen. De wanordelijke Lijst Pim Fortuyn (LPF) kwam aan de macht in het eerste kabinet-Balkenende, waarbij vanaf de start al de functie van minister voor milieu werd ingeruild voor een staatssecretariaat. Gedurende enkele jaren heette staatssecretaris Pieter van Geel (CDA) daarom in de wandelgangen de staatssecretaris van ‘nu even niet’. Of om Gabriel García Márquez meesterwerk te parafraseren: zijn werk kwam neer op het maken van duurzaamheidsbeleid in tijden van cholera. Als de tijdgeest er niet naar is, is het moeilijk zaken doen.

Premier Balkenende krijgt het manifest Planet First aangeboden door Prins Carlos en Boudewijn Poelmann (Postcodeloterij). 

In de 86 dagen die dit kabinet figureerde kon op geen enkel beleidsterrein iets tot stand worden gebracht. Alle aandacht ging uit naar de instabiliteit in de LPF, die roemloos in rokende puinhopen ten onder ging.

Balkenende-II hield het langer uit, tot juli 2006, of tot februari 2007 als Balkenende-III, ontstaan na het vertrek van het D66-smaldeel uit Balkenende-II, in dezelfde adem wordt meegenomen. In die periode kon staatssecretaris Van Geel vanuit de luwte een aantal maatregelen voorbereiden en nemen. De strategie Omgaan met Stoffen (SOMS) werd in de stijgers gezet, er kwam een serie maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren, de toekomstagenda milieu werd uitgebracht, de Nederlandse Emissie-Autoriteit (NEA) werd in het leven geroepen, het zwerfafval aangepakt. Dat ging allemaal redelijk geluidloos, de discussies over luchtkwaliteit uitgezonderd (“Nederland dreigt op slot te gaan”), maar het was misschien ook wel dankzij de underdog-positie van het milieubeleid dat een paar slagen konden worden gemaakt.

Het moet gezegd: Van Geel heeft onder de dekmantel van ‘nu even niet’ meer voor elkaar gekregen dan wat het algemene beeld is bij publiek en media.

Bij de besluitvorming over gaswinning en schelpdiervisserij in de Waddenzee mocht ik als projectleider van de commissie-Meijer dicht bij het politieke vuur staan [3]. Dankzij de lange voorbereidingen door Wouter van Dieren, lid van de Club van Rome en een van de peetvaders van de Nederlandse milieubeweging,  de goede samenwerking tussen hem en Pieter van Geel, de politiek-strategische inzichten van de Adviesgroep Waddenzeebeleid, de omslag van natuur- en milieuorganisaties van verzet naar coöperatie, het politieke handwerk van Van Geel in de luwte, en de samenwerking tussen alle betrokken bewindspersonen, kon een bijzonder arrangement worden gemaakt [4]. Zelfs voor Gerrit Zalm, de toenmalige minister van Financiën, bleek dit arrangement ‘an offer he couldn’t refuse’. De voor de natuur onschadelijke gaswinning werd toegestaan, de schelpdiervisserij aan banden gelegd, en met het Waddenfonds van € 750 miljoen konden investeringen in de natuurkwaliteit van de Waddenzee beginnen. Al werd de ecologische vreugde niet veel later verstoord door de motie van Joop Atsma, de huidige staatssecretaris van Intrastructuur en Milieu, die bepaalde dat de helft van het fonds voor de noordelijke economie moest worden bestemd. Zwaarder nog dan de financiële verschuiving sec weegt echter misschien wel het verlies aan vertrouwen in de politiek bij de natuur- en milieuorganisaties, omdat door de motie een zorgvuldig uitonderhandelde maatschappelijke afspraak werd overruled.

Ook het Borssele-convenant mocht ik van nabij meemaken, als wegbereider op verzoek van staatssecretaris Van Geel, en wederom in samenwerking met Wouter van Dieren. Sluiting van de kerncentrale Borssele, zoals vastgelegd in het toenmalige regeerakkoord, had betekend dat de Staat vanwege de geliberaliseerde energiemarkt de eigenaars schadeloos had moeten stellen met een bedrag van vele honderden miljoenen euro’s, terwijl de opwekcapaciteit van Borssele bij sluiting direct zou zijn opgevuld door extra import van Franse kernstroom. De politieke deal was een aantrekkelijk alternatief: twintig jaar langer open, strikte veiligheidseisen, 250 miljoen vanuit het FES-fonds in de duurzame energietransitie, en 250 miljoen van de eigenaren om eigen duurzame maar extra risicovolle investeringen mede te financieren.  

Liberalisering energiemarkt

Terwijl Pieter van Geel vanuit de underdogpositie van een staatssecretariaat ondanks de politieke stemming van ‘nu even niet’ de nodige plannen kon smeden en deals kon voorbereiden, werden in het belendende departement van Economische Zaken onder leiding van minister Laurens-Jan Brinkhorst een paar dramatische beslissingen voorbereid en genomen.

De eerste: het hollen-en-stilstaanbeleid voor duurzame energie waardoor het Nederlandse investeringsklimaat voor duurzame energie inmiddels een deerniswekkende reputatie heeft. Afschaffen van de pas in 2003 ingestelde subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP-regeling) was een van de eerste wapenfeiten die de kersverse minister Joop Wijn van Economische Zaken nam, op 18 augustus 2006, nadat zijn voorganger Brinkhorst al eerder had gemopperd dat de regeling te succesvol en dus te duur was.

De tweede: de wet splitsing energiebedrijven. Niet feitelijk een milieuwet, maar wel het sluitstuk van de langjarige operatie marktwerking en liberalisering, in dit geval van de energiemarkt, die zich over verschillende kabinetten uitstrekte. Juist deze liberaliseringsoperatie zorgde ervoor dat de Nederlandse staat de laatste resten zeggenschap over de energiesector afstond, zonder dat op dat moment voldoende gereedschappen waren ontwikkeld om de publieke belangen rond energiegebruik te borgen [5]. Deze splitsingswet, het stokpaardje van minister Brinkhorst van D66 en PvdA-kamerlid Ferd Crone, werd na lang verzet uiteindelijk doorgedrukt door minister Van der Hoeven bij de start van Balkenende IV. Dit was de opmaat voor de verwachte verkoop van Nuon en Essent. De langjarige gevechten over deze wet kregen een nieuwe wending toen op 22 juni 2010 het gerechtshof in Den Haag de wet in strijd vond met het Europees recht inzake het vrije verkeer van kapitaal. Anders gezegd: de staat mocht de energiebedrijven niet deels onteigenen.

Terugkijkend valt te zien dat alle kabinetten van Paars I tot en met Balkenende IV de zeggenschap van de overheid over de energiesector systematisch hebben ontmanteld, en wel op ideologische gronden (“de markt gaat het nu doen”). Wie thans de geopolitiek rond energie bekijkt, waarin staatsinterventies en bilaterale contacten en contracten tussen landen en hun staatsbedrijven domineren, vraagt zich af waarom Nederland zo uit de pas is gaan lopen met de ontwikkelingen in de wereld om ons heen. De liberalisering van de energiemarkt is verworden tot een klucht: de splitsing effende de weg voor de verkoop van Nuon en Essent aan nota bene Zweeds staatsbedrijf Vattenfall [6] en het Duitse RWE [7] dat deels ook in handen is van overheden. Beide bedrijven zijn ongesplitst. Helemaal curieus is dat het Gerechtshof de splitsing onwettig verklaarde nadat Nuon en Essent al waren verkocht.  Wie in dit beleid nog enige ratio in meent te ontwaren mag het zeggen.

Zachte convenanten

De overgang van Balkenende-III naar Balkenende-IV markeerde een verschuiving in woorden, maar slechts beperkt in daden. De eerste 100 dagen gingen verloren aan   rondreizen en praten met “de mensen in het land”, waarvan de oogst twijfelachtig is. Daardoor werden de eerste beleidsplannen pas 7 maanden na het aantreden van de regeringsploeg gelanceerd. De effectieve regeerperiode was zo maar beperkt, tot de val van het kabinet in februari 2010.

De nieuwe minister Jacqueline Cramer koos, in samenwerking met de CDA-ministers Maria van der Hoeven (EZ), Gerda Verburg (LNV) en Camiel Eurlings (V&W) voor de lijn van convenanten met het bedrijfsleven. Deels om redenen van politieke haalbaarheid en tijdgeest (het CDA is ondanks tal van studies die het gebrek aan effectiviteit aantonen altijd meer geporteerd geweest van ‘zachte’ convenanten dan van ‘harde’ economische en regulerende instrumenten), deels omdat bij de start van Balkenende-IV er überhaupt weinig harde instrumenten ter beschikking stonden. Er werd een ambitieus programma opgesteld, Nieuwe Energie voor het Klimaat (Schoon en Zuinig) [8], waarvoor in de begroting ook substantiële extra middelen als ‘smeerolie’ voor het maatregelenpakket werden vrijgemaakt. Vooral de innovatieagenda van het programma Energietransitie kon op stevige extra steun rekenen. Zo werd Schoon en Zuinig geïnstrumenteerd volgens het inmiddels klassieke recept van vrijwillige afspraken in combinatie met een financiële impuls vanuit de Rijksoverheid.

Toch is de balans niet overwegend positief in het licht van de eigen doelstellingen en ambities van het programma. Door de convenanten waren hardere instrumenten bij de economische actoren lange tijd onbespreekbaar (“u hebt ons woord, mevrouw de minister”). Sterker nog: met het oog op de convenanten werden effectieve onderdelen van het bestaande beleid (beperkte energiebelasting grootverbruikers) afgeschaft als ‘tegenprestatie’ voor de convenantafspraken [9], waardoor de overall-effectiviteit van het beleid verminderde.

Jacqueline Cramer heeft als minister veel kritiek gekregen op de bouw van 4 kolencentrales die onder Balkenende-VI startten. Hier wreekt zich bij uitstek het ontbreken van een adequaat instrumentarium. De sturing op de energievoorziening immers was, zoals beschreven, uit handen gegeven, met als consequentie dat eenieder die een vergunning voor een energiecentrale aanvraagt die aan de wettelijke eisen (wet milieubeheer, natuurbeschermingswet) voldoet, die vergunning ook daadwerkelijk moet krijgen. Daarnaast is de CO2-uitstoot voor de elektriciteitssector geregeld via het Europese emissiehandelssysteem ETS. Daarin is alléén de hoogte van het Europese plafond bepalend voor de totale CO2-emissies van sectoren die onder deze regeling vallen, of nieuwe centrales nu in Nederland worden gebouwd of in Griekenland maakt hiervoor niet uit. Alleen: maatschappelijke groeperingen noch politici houden in hun kritiek op het overheidsbeleid zelden rekening met dergelijke overwegingen. Wel werd nu, mede geagendeerd door de minister zelf, duidelijk hoezeer de energiemarkt zoals deze nu is vormgegeven faalt bij het borgen van publieke belangen.

Eind 2009, begin 2010 werd een uitgebreid instrumentenpakket in het kabinet afgesproken, maar dat kon door de val van het kabinet niet in werking worden gezet, en mag dus in de beoordeling van de wapenfeiten niet worden meegewogen. 

Naast ‘schoon en zuinig’ zette minister Cramer zich sterk in voor onder meer duurzaam inkopen door overheden, wat ondanks alle tegenwerking door het georganiseerde bedrijfsleven nu toch tot een set criteria heeft geleid. Andere wapenfeiten betroffen onder meer de ruimtelijke ordening (Structuurvisie Randstad 2040, ontwikkelperspectief Almere), aanpak zwerfafval en plasticinzameling. Cramer was de stuwende kracht achter Europees beleid om de gloeilamp uit te faseren.

Intussen werkten de belendende departementen Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken en Landbouw amper aan effectieve instrumenten op hun eigen terreinen. Minister Van der Hoeven zette zoals beschreven de splitsingswet door, en continueerde het wispelturige duurzame-energiebeleid van haar voorgangers. Minister Verburg van Landbouw greep enkele malen kundig in bij dossiers die dat nodig hadden, zoals bij het conflict over de mosselvisserij in de Waddenzee, maar toonde zich ook afkerig van financiële prikkels en regulering. Minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat luidde na een voorzet van partijgenoot Ger Koopmans het – voorlopige – einde van de kilometerheffing in. Premier Balkenende verbaasde vriend en vijand   in Nederland en België met zijn poging het maatschappelijk contract over de uitdieping van de Westerschelde en de daarmee verbonden natuurcompensatie Hedwigepolder open te breken.

Zowel Pieter van Geel als Jacqueline Cramer maakten indruk op internationale conferenties over klimaat- en milieubeleid, waar Nederland nog steeds als gidsland wordt gezien. En waar Nederlandse bewindspersonen door hun kennis van zaken en de inmiddels misschien wel in de Nederlandse genen gewortelde poldercultuur veelal een bemiddelende rol kunnen combineren met haalbare voorstellen voor wegen voorwaarts.

De balans opgemaakt

Wat is nu het dominante beeld als we na vier kabinetten-Balkenende de balans opmaken van acht jaar milieu- en duurzaamheidsbeleid?

De oogst is overwegend teleurstellend. Nederland is zowel in termen van denken als in termen van doen zijn internationale koploperpositie kwijtgeraakt. Een voorbeeld: in mei 2010 constateerde de Boston Consulting Group [10] dat het Nederlandse investeringsklimaat voor duurzame energie het slechtste in Europa is. Nederland is een middenmoter in wereldwijde scorelijsten voor milieuprestaties, zoals een magere 47 plaats (van de 163) op de Yale Environmental Performance Index, en bungelt in de achterhoede in ‘peer-groups’ van Europese en OECD-landen [11].

Een schrale troost is dat de internationale fora dat nog maar amper in de gaten hebben, waardoor Nederland in de internationale gremia voorlopig nog een positieve rol kan blijven vervullen, maar het lijdt geen twijfel dat magere binnenlandse resultaten de geloofwaardigheid in internationaal verband ondergraven.

In het manifest Planet First [12] constateerden Klaas van Egmond, Carlos de Bourbon en ondergetekende: “Bij het bepalen van de prioriteiten in de wereld, gaat het over de balans tussen de drie p's van people (de mens), planet (de aarde) en profit (onze economische groei). In de praktijk is economische groei (profit) daarbij vrijwel altijd onze grote prioriteit”. Dat is nog steeds het geval, en is ook in de afgelopen acht jaar het geval geweest: uiteindelijk leggen de waarden van de commons (natuurlijke hulpbronnen, natuur ecosystemen, schoon milieu) het steeds af tegen de eng gedefinieerde financieel-economische waarden die via de markt worden gerealiseerd.

De kabinetten-Balkenende hebben in die waardenprioritering geen kentering gebracht.

De kern hiervan is niet zozeer gelegen in de woorden en de ambities, maar vooral in het ontbreken van een adequaat overheidsinstrumentarium dat de woorden en ambities inhoud geeft. Daar is het duurzaamheidsbeleid van de opeenvolgende kabinetten-Balkenende steeds tekortgeschoten.

Alle belangrijke analyses en studies over milieubeleid, natuurlijke hulpbronnen, ecosystemen, duurzaamheid en de benodigde respons van samenleving, economie en politiek komen steeds tot vergelijkbare conclusies: duurzaamheidsbeleid is het collectief regelen van een zorgvuldig beheer van onze collectieve hulpbronnen, zodat de veerkracht en het regenererend vermogen van de natuur niet worden aangetast. Daarbij is het niet alleen niet effectief, maar zelfs immoreel de verantwoordelijkheid bij individuele actoren te leggen [13]. De commons veiligstellen vergt kaders die de samenleving als geheel vaststelt, en die vervolgens worden vertaald in effectieve maatregelen die de individuele keuzen in de richting duwen die collectief gewenst is. In de praktijk betekent dit: het internaliseren van externe effecten, oftewel de maatschappelijke schade van economische activiteiten nu en in de toekomst. De burger kan worden aangesproken op zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid mee te denken over deze kaders en de consequenties ervan te accepteren, maar van hem of haar kan niet worden verwacht wezenlijk andere keuzes te maken als consument of producent op markten waarop onduurzame keuzes vele malen aantrekkelijker zijn dan het duurzame alternatief [14].

Dat is in wezen een opmerkelijke constatering, in het licht van een wezenlijk element van de christendemocratische visie, het rentmeesterschap.

Een effectief beleid zoals boven beschreven laat zich in beginsel probleemloos verenigen met het principe van rentmeesterschap [15], maar de opeenvolgende kabinetten-Balkenende hebben zich over het algemeen eerder afgezet tegen maatregelen die internalisatie van externe kosten naderbij brengen dan dat dergelijke maatregelen zijn omarmd. Dat lijkt niet zozeer te wijten aan de grondbeginsel van de christendemocratie zelf, met rentmeesterschap als belangrijke pijler, als wel aan de specifieke uitwerking die daaraan de laatste acht jaar is gegeven. Jan Peter Balkenende’s boek Anders en beter; pleidooi voor een andere aanpak in de politiek vanuit een Christen-democratische visie op de samenleving, overheid en politiek, uit 2002, kan als ideologische basis voor diens kabinetten worden gezien. Deze basis werd compact samengevat in het motto van de premier in de begin jaren: normen en waarden. De boodschap was telkens: minder overheid, verantwoordelijkheid voor de burgers zelf, en het maatschappelijk middenveld waarvan ze deel uitmaken. Los van de vraag in welke mate deze beginselen voor andere maatschappelijke vraagstukken behulpzaam zijn, te constateren valt in elk geval dat wezenlijke  uitgangspunten uit de economie van de duurzaamheid - het collectieve karakter van de commons, de hieruit voortvloeiende noodzaak van collectieve oplossingen, en het principe van de internalisatie van externe kosten – niet in de analyse van Anders en beter zijn terechtgekomen. En dat bijgevolg ook oplossingen in die lijn niet werden nagestreefd: op het gebied van milieu en duurzaamheid zijn weinig normen gesteld, en zijn de waarden niet in economische prikkels vertaald.

In plaats daarvan sloot de christendemocratie op economisch terrein een verbond met het neoliberalisme, dat collectieve problemen weg definieert, dan wel verwacht dat oplossingen als vanzelf door de zogenaamd vrije markt ontstaan. Ook in de PvdA, de latere coalitiepartner van het CDA, is inmiddels een stevige portie neoliberalisme binnengedrongen [16]. Alleen al de opstelling van de PvdA inzake de splitsing van de energiebedrijven getuigt daarvan. Waar de christendemocratie de morele verantwoordelijkheid bij de burger legt, legt het neoliberalisme de economische verantwoordelijkheid bij de consumenten en producenten. Het resultaat van dit samenspel is een duurzaamheidsbeleid van vier kabinetten-Balkenende dat inderdaad getypeerd kan worden als ‘duurzaamheid in tijden van cholera’: een bewonderenswaardige inzet en passie van de bewindspersonen Van Geel en Cramer, die per definitie onvoldoende vuist konden maken tegen het primaat van profit first dat, hoe men het ook wendt of keert, in de afgelopen acht jaar onverkort heeft gegolden.  

Jan Paul van Soest

Ir. J.P. van Soest (www.jpvs.nl) is adviseur, auteur en entrepreneur op het gebied van duurzame economie.

NOTEN:

---

[1] International Energy Agency IEA, World Energy Outlook, 2010, http://www.worldenergyoutlook.org/

[2] Rockström, J. e.a. – A safe operating space for humanity, Nature 461, 472-475 (24 September 2009).

[3] Commissie-Meijer (Adviesgroep Waddenzeebeleid) – Ruimte voor de Wadden, april 2004 (http://www.waddenzee.nl/Adviesgroep_Waddenzeebeleid.655.0.html)

[4] Irene van der Linde – De slag om de Waddenzee. http://www.imsa.nl/Publicaties____pagina26_960.html

[5] http://www.imsa.nl/uploads/Manifest%20Marktwerking%20en%20Energiepolitiek.pdf

[6] http://en.wikipedia.org/wiki/Vattenfall

[7] http://de.wikipedia.org/wiki/RWE

[8] http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2007/09/18/nieuwe-energie-voor-het-klimaat.html

[9] http://www.natuurenmilieu.nl/pdf/3216_eindrapportadb.pdf

[10] http://www.bcg.nl/documents/file50031.pdf

[11] http://epi.yale.edu/

[12] http://www.planet1st.nl/uploaded_files/PLANET_FIRST!.pdf

[13] Clive Hamilton – Requiem for a species; why we resist the truth about climate change. Earthscan, 2010.

[14] Martijn Blom en Jan Paul van Soest – Natuur = economie. Kluwer, 2003

[15] Jan Paul van Soest – Een christelijk-lliberaal milieubeleid? Graag! Energiegids.nl, september 2010.

[16] Hans Achterhuis – De utopie van de vrije markt, 2010.

Klimaatbeleid gaat vóór energiebeleid

Het is tamelijk schokkend: tal van energieprofessionals denken dat de energievoorraden de belangrijkste reden voor verduurzaming zijn. Maar weinigen menen dat klimaatverandering het hoofdmotief moet zijn. Bewijs van de effectiviteit van de klimaatkwakzalvers? Aanwijzing dat de voorraden inderdaad zorgelijk klein zijn?

U zou natuurlijk kunnen zeggen: ach, wat kan het je schelen, ze werken toch in dezelfde richting van de duurzame energiehuishouding? Wat maakt het uit of we nu tegengaan van klimaatverandering, kostenbesparing, zorgen om fossiele voorraden, of kansen voor de Nederlandse economie als motief hebben?

Ja, ik denk dat het uitmaakt.

Om te beginnen: we zijn bij lange na nog niet doordrongen van de ontwrichtingen die de klimaatverandering kan veroorzaken. Maar ja, dat willen we collectief niet horen en lezen, en een zeker percentage van de lezers zal me na lezing van de vorige zin als ‘klimaatalarmist’ afserveren en verder geen artikel meer van me willen consumeren. In het huidige maatschappelijke en politieke klimaat is het haast niet meer mogelijk oprechte zorgen over het veranderende klimaat naar voren te brengen, op straffe van scheldpartijen en dooddoeners, waaronder de wonderlijke kreet dat wie zich zorgen maakt over het klimaat wel tot ‘de linkse kerk’ zal behoren. Waarna een verder gesprek ophoudt. En waardoor mijn zorgen alleen maar groter worden: hoe moet het tij ooit gekeerd worden, als we de situatie niet tot ons door laten dringen, en zelfs de communicatie wordt geblokkeerd?

Ten tweede, minder zorgelijk dan het eerste punt, valt op dat er veel misverstanden zijn over voorraden fossiele brandstoffen. Niet alleen onder genoemde energieprofessionals, trouwens, maar overal, in allerlei gezelschappen. Behalve degenen die beroepshalve voortdurend met de voorraadcijfers in de weer zijn, is menigeen ervan overtuigd dat het fossiele-brandstoffenfeestje binnen een jaar of 30 tot 50 wel voorbij is. Was het maar waar. Met de bekende reserves (aangetoond) olie, gas en kolen, en de vermoedelijke resources (schattingen op basis van geologische kennis, nu nog niet maar op termijn mogelijk wel winbaar) kunnen we een paar honderd jaar vooruit, zelfs bij een jaarlijks groeiend energiegebruik. Dan zwijgen we nog maar over de (speculatieve) additional occurrences, genoeg voor duizenden jaren als deze winbaar blijken. Dankzij de techniek en met een beetje extra energie maakt de vorm van de fossiele brandstof niet zoveel uit: kolen zijn om te zetten in gas, gas in olie, olie in gas – geen probleem. Opsporings- en winningstechnieken worden steeds beter, moeilijke plekken worden bereikbaar. Er is zoveel fossiele brandstof op aarde, dat zelfs de meest doorgewinterde klimaatscepticus zal vrezen dat opstoken ervan leidt tot een Venus-achtige atmosfeer op aarde: 96% CO2, 480 graden Celsius.

Ten derde en tenslotte: andere motieven om in actie te komen leiden tot andere acties, en tot een ander tempo van verandering. Wie meent dat de fossiele voorraden binnen een halve eeuw op zijn, heeft minder haast dan degene die klimaatverandering als dominant thema ziet. Maar in de portfolio van de laatste zitten ook andere oplossingen. CO2-afvang en –opslag bijvoorbeeld zal door degenen die in beperkte voorraden een motief zien niet worden bevorderd, maar juist eerder worden tegengewerkt. Kost immers extra energie? Inzet van biomassa wordt in de verschillende kampen ook anders beoordeeld. Vanuit het voorraaddenken is biomassa goed, vanuit een klimaatperspectief geldt dat alleen als een aantoonbaar positieve broeikasgasbalans kan worden getoond. Alleen besparing scoort goed bij alle mogelijke motieven voor verduurzaming: klimaat, voorraden, economische kansen, kostenbesparing. En juist aan efficiencyverbetering doen we om nog steeds niet te begrijpen redenen bitter weinig.

De discussie over de redenen om de energiehuishouding te verduurzamen is dus wezenlijk. Tempo, richting en vooral daadkracht hangen ervan af.

Een stevig klimaatbeleid helpt ook diverse andere energiegerelateerde problemen oplossen. Maar met energiebeleid blijft het klimaatprobleem recht overeind. Het is wel duidelijk dus waar het primaat moet liggen. 

Kernenergie is misbaar voor energiedoelen

Minister Verhagen (EL&I) vindt duurzame energie én kernenergie nodig om de Europese doelen voor 2020 te halen (NRC-H 30 november): 20% besparing, 14% duurzame energie en 20% CO2-vermindering. Hoe die doelen dan gehaald moeten worden is volstrekt onduidelijk.

Het Planbureau voor de Leefomgeving rekende de effecten van het regeerakkoord door. Conclusie: de maatregelen van het kabinet schieten ruimschoots tekort; de doelen zijn zo onhaalbaar. Inmiddels is wind op zee, dat een forse bijdrage kan leveren aan de doelstelling voor hernieuwbare energie, uit de subsidieregeling geschrapt, is de stimulans voor zonne-energie weggehaald, en werd besloten de fiscale groenregeling af te bouwen. Tot nu toe wordt het pakket aan maatregelen dat de toch al niet haalbare doelen moet realiseren alleen maar beperkter.

Kan een kerncentrale dan een bijdrage leveren? Over kernenergie valt te twisten, maar als bijdrage aan doelstellingen anno 2020 is die optie niet relevant. Een vergunningprocedure kost al gauw een jaar of 6, en voor de bouw moet een zelfde termijn worden gerekend. Bij maximaal tempo staat er op zijn vroegst een kerncentrale in 2023.

Zo’n tempo is misschien denkbaar, maar erg onwaarschijnlijk. In de komende 10-15 jaar is meer dan voldoende opwekcapaciteit voor de Noordwest-Europese stroommarkt, onder meer door forse uitbreiding van nieuw kolen- en gasvermogen. Voor een nieuwe kerncentrale in Nederland is er economisch voorlopig geen plek. Het kan voor bedrijven interessant zijn een vergunde locatie te hebben, maar dat houdt nog geen bouwbesluit in. Dat blijkt ook wel in de VS, waar tal van kernenergieplannen worden afgeblazen, ondanks een subsidie op nucleaire stroom van 1,8 dollarcent per kilowattuur die de Republikeinen hebben bevochten. De markt investeert liever in gascentrales (gas is en blijft immers in overvloed beschikbaar), in combinatie met duurzame energie.

Voorlopig is het beeld dus dit: de illusie dat kernenergie aan energiedoelen gaat bijdragen lijkt een vrijbrief voor het ontmantelen van effectieve overheidsinstrumenten.

(NRC Handelsblad, 9 december 2010)

Aanpak zwijnenoverlast op andere leest schoeien

De zwijnenjacht staat opnieuw in de belangstelling. Verschillende kranten berichten er over. Vooral berichten over de overlast die de zwijnen veroorzaken vallen op. De conclusie lijkt voor de hand te liggen: meer overlast, meer zwijnen bejagen. Maar er zijn ook andere wegen, die meer kans van slagen bieden dan de welles-nietes-discussie over jacht en zwijnen die tot nu toe elk jaar opkomt en tot impasses leidt.

Steven de Bie

Jan Paul van Soest

Het uitgangspunt van de welles-nietesdiscussie is verkeerd. De hoeveelheid zwijnen die op de Veluwe gewenst of acceptabel is, is geen biologisch vraagstuk wat velen denken, maar een maatschappelijk en emotioneel probleem. De stelling dat er “te veel zwijnen op de Veluwe” zijn, is net zo’n onzin als de stelling dat er te veel mensen op de Veluwe zijn. “Te veel zwijnen” betekent in wezen: te veel contact tussen mens en zwijn waarbij overlast en risico’s optreden. Waar het dan om gaat is de overlast en risico’s die de zwijnen voor mensen opleveren zoveel mogelijk te beperken, en binnen die randvoorwaarde de zwijnenstand zoveel mogelijk een natuurlijke ontwikkeling te laten doormaken. Zo’n uitgangspunt geeft ruimte voor nieuwe benaderingen, en voor een beleid van maatwerk.

Er zijn twee peilers waarop een genuanceerd beleid voor de Veluwe en de zwijnen op kan rusten.

Het eerste uitgangspunt is in feite al jaren breed geaccepteerd: de wens om de Veluwe natuurlijker te maken. Dat betekent dat tussenrasters worden weggehaald, dat wordt gestreefd naar grotere aaneengesloten gebieden, dat er meer ruimte komt voor natuurlijke processen, waaronder een meer natuurlijke regulatie van aantallen dieren. Niet de mens bepaalt dan hoeveel zwijnen er op de Veluwe mogen of kunnen zijn, maar de hoeveelheid eikeltjes, beukennootjes en ander voedsel, de beschikbaarheid water, en ziektekiemen bepalen de zwijnenstand. Het aantal zwijnen dat op een bepaald moment de Veluwe bevolkt is een uitkomst van een (natuurlijk) proces, geen doel of zelfs twistpunt.

Het tweede uitgangspunt is in wezen ook onweersproken: de Veluwe is er óók voor de mens. Nederlands grootste natuurgebied (met de Waddenzee) is een toeristische en dus ook economische attractie van betekenis. Mensen genieten van de natuur, en de vraag is of dat kan zonder dat diezelfde natuur de mensen het leven moeilijk maakt. Om dat laatste te bevorderen is flankerend beleid geformuleerd: afsluiten van bepaalde binnenwegen of instellen van snelheidsbeperking, verplaatsen van bebouwing zoals campings naar de randen van de Veluwe, en dergelijke. Mensen zijn en blijven welkom, maar niet altijd, niet overal en soms met beperkingen.

Samengevat: primaat voor de natuur, tenzij er onaanvaardbare overlast voor de mens ontstaat.

Probleem is nu dat er wél veel werk is gemaakt van het natuurlijker maken van de Veluwe, terwijl er nog onvoldoende flankerend beleid is ingezet. Het resultaat is dat door de toename aan beschikbare terreinvariatie het aantal zwijnen sterk is toegenomen, mede geholpen door enkele goede mastjaren. Dat resulteert nu in een situatie waarbij het aantal contacten tussen mens en zwijnen sterk is toegenomen, zoals een toenemend aantal bijna-ongelukken, en omgewoelde bermen en grasvelden en andere overlast. De conclusie is dan gemakkelijk: er zijn te veel zwijnen! Ten onrechte: er zijn niet teveel zwijnen, maar de schade en de overlast is kennelijk onacceptabel groot. De oplossing is dan ook niet in eerste instantie het aantal zwijnen toch maar weer door menselijke ingrepen (jacht) te reguleren, maar om maatregelen te nemen die de schade, de overlast en de risico’s beperken tot een aanvaardbaar niveau. Dan moet de samenleving, lees de politiek, wel helder aangeven wat ‘aanvaardbaar’ is. Het gaat immers om een maatschappelijke, politieke afweging, niet om een biologische. Betekent dit dat nooit een ongeluk mag plaatsvinden, of dat de kans op ongelukken met een bepaalde waarschijnlijkheid (zoals nu bij herten) wordt geaccepteerd? Mag er geen enkele berm of grasveld worden omgewoeld, of juist wel en hoeveel dan wel? Alleen een goede dialoog tussen alle betrokken partijen kan deze criteria voor risico’s en schade opleveren. Zo’n dialoog is de beste garantie voor breed gedragen oplossingen. Dat is geen utopie, zoals vergelijkbare vormen van dialoog over aanleg van de tweede Maasvlakte en over de Waddenzee (gaswinning, schelpdiervisserij) hebben aangetoond.  

Met alleen acceptatiecriteria zijn we er niet. Er zijn ook maatregelen nodig om de risico’s binnen die afgesproken grenzen te houden. Daarvoor bestaan vele mogelijkheden,. Ze lopen uiteen van het instellen van kerngebieden voor zwijnen zonder jacht, via zones waar aantallen door jacht lager moeten worden gehouden vanwege de risico- en schade-inschattingen, tot wegen echt afsluiten, snelheidbeperkende maatregelen treffen, rasters aanbrengen waar geen enkel risico kan worden genomen, en niet in de laatste plaats het opzetten van een adequate regeling voor vergoeding van schade in geval die optreedt. Op basis van de acceptatiecriteria kan een goed doortimmerd plan worden opgesteld waarmee de schade en overlast ook echt kan worden beperkt. Als er als onderdeel van zo’n plan ook jacht wordt toegestaan waar dat echt nodig is, dan hebben wij daar geen moeite mee. Omgekeerd geldt dan dat bijvoeren van de zwijnen of water geven ten behoeve van de jacht dan ook niet meer in deze visie past, ook niet als de zwijnenstand erg laag is of de sterfte hoog.

Het is nodig dat een beleid op basis van bovenstaande visie wordt uitwerkt, en in de maatschappelijke en politieke discussie wordt gebracht. Deze wordt nu teveel gekleurd door emoties, en te weinig door kennis en inzicht.

Prof. Dr. S. de Bie is buitengewoon hoogleraar Duurzaam gebruik van Levende Hulpbronnen, Wageningen Universiteit, ir. J.P. van Soest is directeur van  Advies voor Duurzaamheid, Klarenbeek 

Kernenergiedebat in Nederland staat los van de realiteit

In politiek Den Haag staat kernenergie weer met stip op de agenda. De teneur is: we hebben veel te lang moeten wachten op de mogelijkheid kerncentrales te bouwen, nu gaat het gebeuren. Liever twee centrales dan één. Zelfs de besluitvorming over CO2-afvang en –opslag is gekoppeld aan het geven van een vergunning voor een kerncentrale. Maar wie wat breder kijkt, ziet dit: de Noordwesteuropese stroommarkt kent overcapaciteit, Nederland wordt al van stroomimporteur een exportland. Waar zou men de stroom van een nieuwe kerncentrale nog moeten laten? En in de VS mijdt de kapitaalmarkt kernenergie, het ene na het andere plan wordt afgeblazen, ondanks subsidies op kernstroom die de Republikeinen graag wilden.

Er zijn nogal wat misverstanden over kernenergie in relatie tot de elektriciteitsmarkt.  

Het lijkt wel of kabinetten besluiten over het bouwen van kerncentrales. Dat is niet zo: dat doen energiebedrijven in een inmiddels geliberaliseerde stroommarkt. Er is al sinds jaar en dag een kernenergiewet; wie een vergunning aanvraagt die aan die eisen voldoet kan zijn gang gaan. Dat was, opmerkelijk genoeg, ook het geval onder vorige kabinetten.

Het argument dat een kerncentrale geen CO2 uitstoot is wel juist, maar het is ook, wellicht verrassend, als argument niet relevant. Er is immers een Europees handelssysteem voor CO2, European Trading Scheme (ETS). Alleen de hoogte van het ETS-plafond bepaalt hoeveel CO2 de elektriciteitssector als geheel jaarlijks uitstoot. Het is vervolgens aan de energiebedrijven om de afweging te maken via welke combinatie van opties ze aan CO2-reductie werken. Onder ETS is dat dan vooral een kosten- en risico-afweging. Omdat er een ETS is, hoeft de overheid zich niet meer met afweging te bemoeien vanuit een CO2-gezichtspunt: dat is voor die sector via het ETS-plafond geborgd. Een studie van CE Delft van begin dit jaar laat zien dat ook bij hogere CO2-prijzen kerncentrales niet de meest economische optie voor CO2-reductie.

Kapitaalmarkt huiverig

Kernenergie zou zo goedkoop zijn. In de VS blijkt echter dat de markt zeer huiverig is om in kerncentrales te investeren, vooral door de enorme kapitaalskosten. Die pakken bovendien in de praktijk veelal hoger uit dan tevoren geraamd. Op aandringen van de Republikeinen is veel gedaan om kernenergie een renaissance te bezorgen. Maar die wil maar niet komen, schrijft prof. Peter Bradford, oud-lid van de Nuclear Regulatory Commission in Electricity Policy. Verplichte kost voor Nederlandse beleidsmakers: ondanks subsidies voor kernstroom, 1,8 dollarcent per kilowattuur, worden de meeste plannen afgeblazen. Men investeert liever in gascentrales (gas is en blijft in overvloed beschikbaar), in combinatie met duurzame energie. Buiten de VS is het beeld vergelijkbaar: kernenergie lijkt alleen tot stand te komen als een specifieke partij (de overheid, of een staatsenergiebedrijf zoals het Franse EDF, of een staatskerncentralebouwer zoals het eveneens Franse Areva) bereid is veel geld erin te stoppen of hoge risico’s te lopen. Bijvoorbeeld om te proberen de markt open te breken in de hoop later lucratievere orders binnen te slepen.

Dat de kapitaalmarkt huiverig is heeft ook te maken met de moeilijkheid enige vat te krijgen op de kosten van stroom uit kernenergie. Daarover doen al lang zeer uiteenlopende schattingen de ronde. Een van de meest uitvoerige studies, van het MIT uit 2003, schatte de kosten van elektriciteit van een nieuwe reactor op 6,7 dollarcent per kWh, die van een poederkoolcentrale op 4,2 dollarcent/kWh, en van gas op 3,8 à 5,6 dollarcent/kWh.  

Twee mogelijke systemen

Een kanttekening: kostenramingen maken voor individuele opties, zoals kerncentrales, kolencentrales, windturbines enzovoorts is een aardig tijdverdrijf, maar ze hebben slechts beperkte geldigheid. De elektriciteitsproductie is namelijk een samenhangend systeem waarin meerdere bronnen figureren. Het gaat uiteindelijk om de kosten en prijzen van het hele systeem.

De kernenergiediscussie is in wezen een discussie over twee mogelijke systemen.

Het eerste systeem, het zogenaamde Power House-model,  is er een met veel basislast met hoge kapitaalskosten en relatief lage variabele kosten (kolencentrales, kerncentrales). Daarbij moet de piekvraag moet worden verzorgd door snel regelbare gascentrales of energieopslag. Duurzame energie is voor zo’n systeem een hinderlijke optie.

Een tweede mogelijk systeem, ook wel Flexergie genoemd, is er een met veel duurzame energie als uitgangspunt (waarvan het aanbod in de tijd wisselt), waarbij de dalen en pieken eveneens door snel regelbare gascentrales moeten worden verzorgd, en met vooral industriële warmtekracht in de basislast. Grootschalig kolen- of kernvermogen is vanuit dat systeem gezien een hinderlijke optie.

Een veelgehoord idee is dat het PowerHouse-model het goedkoopste zou zijn. Daar zijn geen aanwijzingen voor. Zelfs als de integrale kosten van bijvoorbeeld een kolencentrale per kWh lager zijn dan van een windturbine, dan is nog de vraag wat er met de prijzen op de elektriciteitsmarkt gebeurt. Kosten zijn immers wat anders dan prijzen. De prijzen worden namelijk niet bepaald door de integrale kosten, maar door de marginale kosten: de kosten van één eenheid extra stroomproductie, gegeven het feit een centrale er al staat en gefinancierd is. Bij een toename van de vraag naar stroom in een zekere periode, worden de verschillende centrales ingezet in volgorde van oplopende marginale kosten. Duurzame energie als wind en zon zijn dan interessant: de marginale kosten zijn namelijk nul. Als het waait gaat wind dus qua opwekkosten altijd voor alle andere opties. Met prijsverlaging als gevolg: wind drukt als het waait andere centrales met hogere marginale kosten uit de markt. In Denemarken en Duitsland is het al voorgekomen dat het aanbod van duurzaam op een zeker moment hoger is dan de vraag, waardoor de prijs van stroom op dat moment nul wordt, of zelfs negatief: wie stroom afneemt krijgt geld toe. Het veelgehoorde gezeur over de kostprijs van wind laat zien dat het kennelijk moeilijk te begrijpen is dat windenergie met een relatief hoge integrale kostprijs toch tot lagere prijzen op de elektriciteitsmarkt kan leiden.

Niet voor 2020

De politiek besluit niet over de bouw van nieuwe centrales, alleen over de randvoorwaarden voor de sector: CO2-plafonds, al dan niet subsidies voor bepaalde opties, vergunningen, vergunningseisen, aansprakelijkheid, kostenallocatie, enzovoorts. Het Zeeuwse Delta maakt zich nu sterk voor een vergunningaanvraag, en een Essent-dochter eveneens. Een aantal politici denkt nu dat het beloofde ‘Kernwunderland’ nabij is. Maar Nederland staat al vol met kolen- en gascentrales, Duitsland houdt zijn kerncentrales langer open, het aandeel windenergie groeit flink in Noordwest-Europa – tegen de tijd dat een nieuwe kerncentrale kan worden opgeleverd valt er op de overvolle stroommarkt geen droog brood mee te verdienen.

In vroeger tijden kon de overheid rechtstreeks over de zogeheten brandstofmix te besluiten. Die mogelijkheid hebben de achtereenvolgende kabinetten via de liberalisering en privatisering van de energiemarkt uit handen gegeven. Daarover valt te twisten, maar het is nu wel een feit. Gezien de kernenergiediscussie lijkt het erop dat de politiek deze zelfgeschapen werkelijkheid nog niet heeft aanvaard.

Vanwaar dan de interesse van Delta en de Essent-dochter? De business-case ligt niet zozeer in een kerncentrale zelf, als wel in het hebben van een vergunde locatie. De mogelijkheid om een centrale te kunnen bouwen is als optie in een bredere portfolio geld waard, maar dat wil in het geheel niet zeggen dat zo’n centrale ook gebouwd zal worden. Gezien de ontwikkelingen op de energiemarkt ziet het er niet naar uit dat voor 2020 met de bouw van een kerncentrale in Nederland zal worden begonnen.